De juridische regels van globalisering zijn taai en moeilijk te veranderen. Maar het kan wel. Voorwaarde is dat politici de regels van het spel doorgronden en kansen pakken als die zich voordoen. Drie concrete aanbevelingen.

‘A giant sucking sound going south.’ Zo omschreef presidentskandidaat Ross Perot in 1992 het verwachte effect van vrijhandelsakkoord NAFTA. Amerikaanse arbeidsplaatsen zouden in rap tempo naar de Mexicaanse maquiladoras verdwijnen; fabrieken in de Mexicaanse grensstreek met lagere loonkosten en een gebrekkige handhaving van rechten voor werknemers. Door het afschaffen van invoerheffingen zouden de goederen vervolgens goedkoop naar de Verenigde Staten kunnen worden geëxporteerd.

De onderhandelingen over het verdrag, onder leiding van President Bush sr., waren ten tijde van de verkiezingen al in een vergevorderd stadium. Het zou een klassiek economisch akkoord worden. Het wegnemen van handelsbarrières en het versterken van de rechten van buitenlandse investeerders zouden de economieën van de Verenigde Staten, Canada én Mexico een flinke impuls geven. Ook werknemers zouden daar baat bij hebben: ‘a rising tide will lift all boats’. 

De verkiezingen van 1992 werden gewonnen door Bill Clinton. In het vorige nummer van S&D werd hij geciteerd vanwege zijn voorstelling van globalisering als een natuurfenomeen.1 Desalniettemin was hij het die een aanvullende arbeidsclausule wist te laten opnemen, de North American Agreement on Labor Cooperation (NAALC). NAFTA werd hiermee het eerste naoorlogse handels- en investeringsverdrag met juridische spelregels ter bescherming van werknemers.

NAFTA is onderdeel van het omvangrijke juridische bouwwerk dat economische globalisering creëert en faciliteert. De keuzes die worden gemaakt in dit soort verdragen bepalen de regels van het spel. Die regels worden doorgaans getoetst door de wetgevende macht. Het Europees Hof van Justitie heeft in 2017 zelfs bepaald dat EU-handelsverdragen door het Europees Parlement én alle afzonderlijke lidstaten moet worden goedgekeurd. Daar staat tegenover dat verdragen moeilijk te wijzigen zijn. De constitutionalisering van het economische recht is de paradox achter het trilemma van Dani Rodrik, afgebeeld op p. 37 van het vorige S&D-nummer: het uitschakelen van de democratische politiek berust in veel gevallen op democratisch genomen besluiten.

Sinds de inwerkingtreding van NAFTA in 1994 is het verdrag, inclusief de arbeidsclausule, vrijwel onophoudelijk bekritiseerd. De belofte van meer en beter betaalde banen is niet waargemaakt, integendeel. Ook bleek de NAALC onvoldoende effectief. Geen van de bijna veertig klachten heeft geleid tot zichtbaar betere (handhaving van) arbeidsnormen. De redding komt uit onverwachte hoek. De verkiezing van Donald Trump heeft het debat op scherp gezet. ‘Too many Americans have been hurt by closed factories, exported jobs, and broken political promises’, aldus de US Trade Representative. Sinds vorig jaar vinden er heronderhandelingen plaats. Het is de verwachting dat de NAALC wordt geïntegreerd in NAFTA, en inhoudelijk flink wordt aangescherpt. Het ter discussie stellen van de juridische spelregels van globalisering is dus mogelijk, mits er politiek momentum is en het aantal betrokken landen waarmee moet worden onderhandeld beperkt is. 

Het maatschappelijke en politieke verzet tegen CETA (EU-Canada) en TTIP (EU-VS) zorgde binnen de Europese Unie voor een dergelijk momentum. De bezwaren tegen de zogenoemde investor-state dispute settlement (ISDS) waren zo groot dat de Europese Commissie een nieuw rechtssysteem ontwierp om klachten van investeerders af te handelen. De private ad hoc-tribunalen die onder meer moeten beoordelen of landen buitenlandse investeerders ‘eerlijk en billijk’ behandelen, zouden de rechten van investeerders te makkelijk laten prevaleren boven de rechten van overheden. Zo zou het intrekken van een vergunning vanwege milieuoverwegingen al snel kunnen leiden tot een miljoenenclaim. Een dergelijke heroriëntatie op het doel en de vorm van arbeidsclausules heeft echter niet plaatsgevonden.

Minister Ploumen verklaarde destijds dat TTIP goed zou zijn ‘voor de gemiddelde Nederlandse werknemer’.2 De SER en de Brusselse PvdA-fractie waren kritischer.3 Het laatste verkiezingsprogramma van de PvdA stelt dat niet wordt ingestemd ‘met handelsverdragen als TTIP, tenzij deze een continue verbetering stimuleren voor de positie van werknemers’. De erkenning dat verbetering niet vanzelfsprekend is, mag worden toegejuicht, maar wat wordt gezien als ‘continue verbetering’ en hoe dit kan worden bewerkstelligd wordt in het midden gelaten. 

In deze bijdrage ga ik dieper in op de interactie tussen het arbeidsrecht en het internationaal economisch recht. Het economisch recht bestaat uit twee belangrijke pijlers: het handelsrecht, dat de spelregels voor de internationale handel in goederen en diensten bepaalt, en het investeringsrecht, dat bedrijven die over de grens investeren bepaalde rechten toekent, bijvoorbeeld het recht op compensatie bij onteigening en het recht op ‘eerlijke en billijke’ behandeling. 

Voordat ik tot aanbevelingen kom, beschrijf ik de relatie tussen beide rechtsgebieden vanuit drie perioden. Voor de Tweede Wereldoorlog werd samenwerking op het gebied van arbeidsnormen gezien als voorwaarde voor handelsliberalisering. Na de oorlog veranderde dat radicaal. Het internationaal economisch recht werd in fors tempo uitgebouwd waarbij de sociale effecten – en het (internationaal) arbeidsrecht als noodzakelijk tegenwicht – steeds verder uit het oog raakten. NAFTA luidde een nieuwe periode in: juridisch bindende afspraken op het gebied van handel, investeringen én arbeid in alomvattende, vaak bilaterale of regionale verdragen. Daarmee zijn deze verdragen belangrijke instrumenten in het bijsturen van economische globalisering. Zowel uit de historische perioden als uit rechtsvergelijking valt veel inspiratie te halen voor een sociaal-democratische agenda. 

De periode voor de Tweede Wereldoorlog

De relatie tussen handelsliberalisering en arbeidsrecht is zo oud als het arbeidsrecht zelf. In The Wealth of Nations (1776) omschreef Adam Smith de houder van het kapitaal als wereldburger. Wanneer het hem te heet onder de voeten werd, bijvoorbeeld door belastingen of andere kosten, verplaatste hij zijn productiemiddelen naar elders. Of het nu ging om het introduceren van de zondagsrust of het afschaffen van kinderarbeid, de angst dat dit zou leiden tot een verslechtering van hun concurrentiepositie was voor veel landen een belangrijk obstakel. Zo kwamen Schotse en Engelse wolfabrikanten in 1831 succesvol in opstand tegen de introductie van de elfurige werkdag en een minimumleeftijd van negen jaar. Ze schreven:

 ‘[The measures] will raise the price of goods to the consumers, which will affect the home trade considerably, and will produce the most serious effects upon the prosperity of this district, by tending to foster the manufacturers of foreign nations, our trade with whom depends upon the cheap and
advantageous terms on which we now supply them with goods, and whose manufacturers would be enabled by an advance of price successfully to compete with the British Merchant.’4

De oplossing zou moeten worden gezocht in internationale afspraken. Daarbij werd naar vergelijkingen gezocht met de afschaffing van slavernij. Als landen konden komen tot afspraken over slavernij en slavenhandel, dan toch zeker ook over kinderarbeid en nachtwerk door vrouwen? Hervormers wezen op de overeenkomsten tussen ‘negro slavery’ en ‘industrial slavery’ en betoogden: ‘The white worker is certainly the equal of the black slave, yet the condition of the former is in certain respects inferior to that of the latter.’5 Utopieën over een wereldparlement met bijbehorend handhavingsapparaat waren niet van de lucht. Een betekenisvol systeem van internationaal arbeidsrecht zou immers alleen werken wanneer alle staten mee zouden doen.

Uiteindelijk werden voor de Eerste Wereldoorlog enkele tientallen bilaterale verdragen gesloten, vaak tussen buurlanden in West-Europa. Deze waren gericht op het in stand houden van vrijhandel in ruil voor betere bescherming van arbeidsmigranten. De afwezigheid van strengere, multilaterale verdragen bleek overigens geen absoluut obstakel voor de invoering van sociale wetgeving. Het Kinderwetje van Van Houten uit 1874 zal fabriekseigenaren ongetwijfeld hebben benadeeld, maar het moreel imperatief achter de wetgeving en de toenemende aandacht voor de schrijnende gevolgen van de industriële revolutie waren voldoende reden voor actie. De politieke macht van vakbonden nam toe, vooral in landen die zich het meest openstelden voor internationale handel. 

De ontwikkeling van strengere arbeidswetgeving was dus al aardig op gang gekomen toen in 1919 met het Verdrag van Versailles de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) werd opgericht. Toch benadrukte dit verdrag vooral het economische rationale van de ILO: ‘The failure of any nation to adopt humane conditions of labour is an obstacle in the way of other nations which desire to improve the conditions in their own countries.’ Niet belangen of verworvenheden van individuele werknemers of vakbonden stonden centraal, maar de economische druk die staten ervoeren bij maatregelen voor het verbeteren van de positie van werknemers.

Die economische druk kon twee mogelijke consequenties hebben: óf staten zouden afzien van sociale wetgeving óf ze zouden handelsbarrières opwerpen om de negatieve effecten van sociale wetgeving te compenseren. Dat laatste zou de open wereldeconomie ernstige schade toebrengen. Een Amerikaanse onderhandelaar betrokken bij de oprichting omschreef de ILO daarom als ‘een internationale economische organisatie die zich bezighoudt met arbeid’. Deze opvatting werd gedeeld door Karl Polanyi, die stelde dat het doel van de ILO was ‘to equalize conditions of competition among the nations so that trade might be liberated without danger to standards of living’.6  

De naoorlogse periode

Het einde van de Tweede Wereldoorlog bracht grote veranderingen in de internationale verhoudingen. In een verklaring uit 1944 zag de ILO zichzelf nog als dé autoriteit om economisch en financieel beleid van de lidstaten te toetsen aan principes van sociale rechtvaardigheid. De oprichting van de Wereldbank, het Internationaal Monetair Fonds en de General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) maakten aan die aspiratie al snel een einde. De crisis van de jaren dertig had aangetoond dat samenwerking op het gebied van arbeidsstandaarden niet automatisch zou leiden tot unilaterale liberalisering van handel. Nieuwe instituties waren nodig om tegen te gaan dat landen via protectionistische maatregelen probeerden voordelen te behalen ten koste van andere landen.

De uitbreiding van het internationaal arbeidsrecht ging stug door, maar het idee van de ILO als pilaar onder economische globalisering verdween. In de naoorlogse jaren zou de wetgevingsagenda van de ILO worden gedomineerd door het idee van arbeidsrecht als een subcategorie van mensenrechten.

De prominente rol die GATT zou gaan spelen was niet voorzien. De oorspronkelijk handelspilaar in de naoorlogse economische architectuur, de Internationale Handelsorganisatie (ITO), kreeg onvoldoende steun in het Amerikaanse Congres. Spijtig, omdat het ITOstatuut al een arbeidsclausule bevatte, 47 jaar voor NAFTA. De ITO-verdragsstaten zouden worden verplicht  om actie te ondernemen tegen ‘oneerlijke arbeidsstandaarden’ omdat deze ‘problemen veroorzaken’ voor internationale handel. De arbeidsclausule van de ITO nam de rol van de ILO niet over. Sterker, voor de ILO was een belangrijke rol weggelegd bij de interpretatie en implementatie van de arbeidsclausule. 

GATT daarentegen was bedoeld als een tijdelijke overeenkomst, enkel gericht op de verlaging van tarifaire en non-tarifaire barrières voor de handel in goederen. Doordat ITO mislukte groeide GATT uit tot het fundament van de liberalisering van internationale handel. Na de oprichting van de Wereldhandelsorganisatie in 1995 bleef GATT bestaan als deelakkoord voor de handel in goederen, naast nieuwe overeenkomsten over onder meer de handel in diensten en de bescherming van intellectuele eigendom. 

Het is niet voor niets dat GATT door John Ruggie ook wel is omschreven als een compromis van ‘embedded liberalism’: relatief beperkte vrijhandel met veel ruimte voor nationale keuzes op sociaal terrein.7 In juridisch opzicht heeft het Nederlandse arbeidsrecht namelijk niets te vrezen van de WTO en haar deelakkoorden: het internationaal recht verplicht ons niet het ontslagrecht te versoepelen of sociale voorzieningen te versoberen. Wat het internationaal handelsrecht wél doet is dat het ons verbiedt om handelsmaatregelen te nemen in reactie op lage(re) arbeidsnormen elders.

Het principe van de ‘meestbegunstigde natie’ speelt hierbij een cruciale rol. Dat werkt zo. Het is een politieke keuze om de invoer van textiel uit Bangladesh toe te staan. Maar wanneer de Europese Unie invoerheffingen op textiel verlaagt, geldt dat voor alle WTO-lidstaten, dus ook voor landen waarvan bekend is dat er T-shirts en schoenen worden geproduceerd in sweatshops. Omgekeerd: wanneer de Europese Unie zou besluiten om geen tarieven te verlagen voor sectoren waarbij in een van de WTO-lidstaten sprake zou zijn van ‘oneerlijke
arbeidsnormen’, blijven er niet veel over.

Onderscheid maken tussen ‘soortgelijke producten’ is dus verboden. De Europese Unie moet T-shirts uit Bangladesh op dezelfde manier behandelen als die uit de Verenigde Staten of de EU zelf. Maar is een T-shirt gemaakt door kinderen wel een ‘soortgelijk’ product als een T-shirt gemaakt door volwassenen? Deze vraag houdt juristen al decennia bezig, en is nog niet beantwoord door het WTO-geschillenbeslechtingsmechanisme. Zelfs als dit onderscheid gemaakt zou mogen worden dan is de vraag of het in de praktijk kan. De fysieke kenmerken van producten gemaakt door kinderen zijn namelijk hetzelfde zijn als producten gemaakt onder normale omstandigheden.

De steeds verdere afbouw van invoerheffingen en andere barrières zorgt voor steeds verder toenemende concurrentie met werknemers elders. Werknemers van VDL Nedcar hebben niets te vrezen van personen die bereid zouden zijn om in Nederland zeventig uur per week onder het minimumloon te werken, simpelweg omdat dat hier verboden is. Maar door invoerheffingen op auto’s te verlagen is het wel mogelijk om die mensen buiten Nederland te laten werken en het eindproduct naar Nederland te verschepen.

Voor economen is dit niet alleen legaal, maar een manifestatie van de voordelen van vrijhandel, aldus Dani Rodrik.8 Voor de politiek resteren twee keuzes: de nieuwe internationale arbeidsverdeling accepteren óf maatregelen nemen om de nationale concurrentiepositie te verbeteren. Flexibilisering van de arbeidsmarkt is daarbij een van de opties. Ook hier geldt dat wanneer een land besluit om uit concurrentieoverwegingen bepaalde sociale normen af te breken, het de democratische politiek zelf is die het ‘golden straightjacket’ verder aansnoert. Het presenteren van dergelijke beslissingen als fait accompli miskent dat de politieke en juridische keuzes die de economische wetten van het comparatief voordeel hebben ontketend, kunnen worden heroverwogen.

Hoewel de arbeidsclausule in het ITOverdrag vrijwel onomstreden was, hebben voorstellen om een dergelijke bepaling in GATT op te nemen het nooit gehaald. Ontwikkelingslanden bepleitten sinds de jaren zeventig een New International Economic Order (NIEO). De NIEO bestond uit een breed pakket aan hervormingen van het internationale economische systeem, met als doel de historische mondiale disbalans tussen het Noorden en het Zuiden te herstellen. Ontwikkelingslanden zagen de arbeidsclausule als een bedreiging voor hun ‘legitiem comparatief voordeel’ en als een vorm van ‘verkapt protectionisme’: het zoveelste middel van ontwikkelde landen om hen de voordelen van globalisering te ontzeggen. Met name de Indiaas-Amerikaanse econoom Jagdish Bhagwati ageerde fel tegen de notie dat verschillen in arbeidsnormen en de daaruit voortvloeiende economische competitie als moreel onacceptabel kunnen worden bestempeld.9

De periode na NAFTA (1994)

Deze kritiek is enigszins verstomd sinds arbeidsclausules hun intrede deden in preferentiële handelsverdragen. NAFTA was niet alleen het eerste economische verdrag waarin bepalingen over arbeid werden opgenomen. Het was ook de eerste grote sliert in wat Bhagwati tot de ‘spaghetti bowl’ van bilaterale en regionale economische verdragen heeft bestempeld.10 De proliferatie van preferentiële akkoorden heeft ook geleid tot een experimenteerfase op het gebied van arbeidsclausules. 

Daarnaast is het met name bij bilaterale verdragen wel mogelijk om rekening te houden met schendingen van arbeidsnormen door de handelspartner. Het verbeteren van het nationale arbeidsrecht kan als voorwaarde worden gesteld voor ratificatie. Zo stemde Maleisië tijdens de onderhandelingen voor het Trans-Pacific Partnership in met een omvangrijk ‘Labor Consistency Plan’ waarin aanpassingen van onder meer het stakingsrecht en verbeteringen van de positie van gastarbeiders worden aangekondigd.

In de praktijk staat niet-naleving van internationale arbeidsnormen de ratificatie van handelsakkoorden niet in de weg. Hierin schuilt de eerste functie van arbeidsclausules: landen spreken in het verdrag af om zich in te spannen het nationale arbeidsrecht te verbeteren. Dergelijke bepalingen zijn vaak zwak geformuleerd en worden doorgaans beperkt tot de vier ‘fundamentele arbeidsrechten’: vrijheid van vereniging, non-discriminatie en het verbod op dwangarbeid en kinderarbeid. De tweede, belangrijker functie is de verplichting het nationale arbeidsrecht in stand te houden en effectief te handhaven. Onder deze ‘afwijkingsbepalingen’ is het dus geen probleem als zware arbeid voor kinderen vanaf veertien jaar is toegestaan, mits overtredingen worden bestraft en de minimumleeftijd niet verder wordt verlaagd. 

Er is echter pas sprake van een schending wanneer er een aantoonbaar effect is op de handel tussen de verdragsstaten. Met andere woorden: wordt de minimumleeftijd voor zware arbeid verlaagd naar twaalf jaar en heeft dit geen effect op internationale handel, dan is er geen schending van het handelsakkoord. Wel zou een procedure bij de ILO kunnen worden gestart. Daar staat tegenover dat afwijkingsbepalingen, anders dan het ‘streven’ naar naleving van de fundamentele arbeidsnormen, harde resultaatsverplichtingen zijn.

Ondanks de verschillen tussen arbeidsclausules kunnen twee conclusies worden getrokken. Ten eerste: het belangrijkste doel van deze clausules is het voorkomen van ondermijning van het nationale arbeidsrecht in het land met het hoogste beschermingsniveau, niet het verhogen van de normen elders.11 Dit verklaart de zwak geformuleerde inspanningsverplichtingen en het vereiste economisch effect. Het verhogen van normen elders zou volgens Rodrik ook geen legitiem doel zijn:12

‘Even if we care about human rights, labor standards, and environmental safeguards in other countries, we should pursue these goals in other international forums, dedicated to these goals, and not through trade deals. If Vietnam has a labor problem, let us not delude ourselves that we can fix it through the TPP [handelsverdrag]. And if that problem threatens to undercut our labor standards, let’s deal with that as an instance of social dumping, through domestic trade remedies.’

Ten tweede: arbeidsclausules staan geen verbod toe van het importeren van goederen die onder slechte arbeidsomstandigheden zijn gemaakt. Er zijn ook geen aanwijzingen dat bepalingen die dit zouden toestaan wel worden voorgesteld, maar het niet redden tijdens onderhandelingen. Daarnaast bestaan er grote praktische bezwaren tegen het door Rodrik bepleite unilateraal instellen van handelsbeperkingen wegens sociale dumping.

Wanneer de import van textiel uit Bangladesh zou worden verboden, zouden ook fabrieken waar fatsoenlijke arbeidsomstandigheden gelden worden bestraft. En wie bepaalt eigenlijk wat fatsoenlijk is? Is een objectieve definitie mogelijk? Een Amerikaanse commissie die zich in de jaren vijftig over dit vraagstuk boog onderscheidde drie opties. ‘Oneerlijkheid’ kan worden veroorzaakt door (1) interne differentiatie, bijvoorbeeld door het verbieden van vakbonden in exportsectoren, (2) maatregelen om lonen niet mee te laten stijgen met de productiviteit, en ten slotte (3) schendingen van ILO-normen. Maar is een objectieve definitie ook wenselijk of zouden landen zelf de keuzes over ‘oneerlijkheid’ moeten maken? In dat geval zou de discussie over ‘legitiem comparatief voordeel’ en het bredere vraagstuk van economische ontwikkeling weer opspelen. Voorstellen om te komen tot een hernieuwd compromis tussen economische globalisering en sociale bescherming zullen niet alleen de solidariteit tussen de ‘anywheres’ en de ‘somewheres’ binnen landen moeten versterken, maar dienen ook rekening te houden met sociale gevolgen elders. 

Veel arbeidsclausules gebruiken de ILO-verdragen als ijkpunt. Handelsverdragen passen hiermee in een bredere trend, waarbij de ILO niet langer een monopolie heeft op de vorm en inhoud van het internationaal arbeidsrecht. De organisatie fungeert steeds meer als een normatieve spin in een web van talloze ‘harde’ en ‘softe’ juridische instrumenten. Verwijzingen naar ILO-verdragen zijn alomtegenwoordig – van de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) tot niet-bindende uitspraken van de Nationale Contactpunten die adviseren over de toepassing van de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen, en van het mensenrechtenbeleid van Heineken tot het Accord on Fire and Building Safety in Bangladesh. Maar is meer ook beter?

Een zorg van juristen is dat proliferatie leidt tot fragmentatie, en daarmee tot ondermijning van de rechtszekerheid. Een ILO-onderzoekspaper waarschuwt dat:

‘while [trade] agreements may provide additional leverage to enforce labour standards, they may also increase fragmentation within international labour law and subject the interpretation and application of these standards to the legal findings of trade and investment law, all of which could, in the long term, weaken the international protection of workers.’13

Met name het stakingsrecht heeft de afgelopen jaren tot veel discussie geleid. Dit recht wordt in geen van de 198 ILO-verdragen genoemd. Maar volgens de verschillende toezichtcommissies is effectieve uitoefening van het recht op collectief onderhandelen onmogelijk zonder erkenning van het stakingsrecht. Het EHRM leunde sterk op de ILO toen het in 2008 bepaalde dat het stakingsrecht ook is beschermd onder het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Maar geldt dit ook voor handelsakkoorden die landen verplichten ‘te streven naar’ naleving van ILO-normen?

Als het aan de werkgeversvertegenwoordiging binnen de ILO ligt, is dat niet het geval. De verschillende commissies die toezien op de naleving van ILO-verdragen zouden die verdragen niet mogen interpreteren, aldus de werkgevers. Op het eerste gezicht een puur juridisch vraagstuk: voer voor academici die zich buigen over de tekst van het bijna honderd jaar oude ILO-statuut. Maar schijn bedriegt. Men is ernstig bezorgd over de gevolgen van verwijzingen naar ILO-normen in eigen codes voor maatschappelijk verantwoord ondernemen, de bovengenoemde OESO-richtlijnen en handelsverdragen. 

Referenties aan de ILO dienen niet als laagje vernis, maar brengen verwachtingen met zich mee. In het EU-onderhandelingsmandaat voor TTIP wordt het stakingsrecht expliciet omschreven als ‘inherent corollary’ van het recht op vrije vakvereniging. Gezien het grote aantal handelsakkoorden dat tegenwoordig arbeidsclausules bevat, vraagt het voorkomen van fragmentatie van het ILO-recht om continue waakzaamheid.

Wat te doen

Wat betekent dit alles nu voor de agenda van sociaal-democraten in Europa? Ik zou in elk
geval drie agendapunten willen aandragen:

1. Arbeidsclausules in handelsverdragen komen er niet vanzelf en maatwerk is noodzakelijk.
2. Zet in op sterke handhaving van het internationale arbeidsrecht.
3. Reguleer niet de import, maar de importeur.

Besteed veel aandacht aan arbeidsclausules

In haar adviesaanvraag aan de SER uit 2015
constateerde Minister Ploumen:

‘Sommige partijen vrezen dat een handelsakkoord met de VS tot druk leidt om arbeidsstandaarden
te verlagen in de EU uit concurrentieoverwegingen of dat het leidt tot verlies aan werkgelegenheid.’

Maar, zo vervolgde ze:

‘Het is gebruikelijk dat er in EU-handelsakkoorden een bepaling wordt opgenomen dat de verdragspartijen de beleidsruimte
behouden om hun arbeidsstandaarden zelf vast te blijven stellen, en dus ook te kunnen verhogen. Daarnaast is de EU-inzet om vast
te leggen dat partijen hun arbeidsstandaarden niet verlagen om handel en investeringen te stimuleren.’

Er was nog niets bekend over de precieze handelsafspraken, maar de arbeidsclausule was al af.

Robert Went constateert in het vorige nummer van S&D dat het idee van globalisering als natuurverschijnsel nog steeds leeft, ook onder sociaal-democraten. Het idee dat er één blauwdruk is dat voor ieder handelsakkoord de gewenste oplossing biedt, is hiervan een symptoom. Arbeidsclausules zijn het sluitstuk van een debat over het doel van economische globalisering – wat willen we, wat willen we niet, en hoe kunnen we dat bereiken? – en van een analyse van de (verwachte) gevolgen van bestaande en voorgenomen handelsafspraken.

Arbeidsclausules zijn geen panacee. De discussie over TTIP zou in de eerste plaats moeten gaan over de gevolgen van handelsliberalisering op werkgelegenheid en de arbeidsinkomensquote. Op basis van die analyse kan worden nagedacht over de functie en vorm van arbeidsclausules. Een verdrag tussen asymmetrische handelspartners zou een andere arbeidsclausule moeten bevatten dan een verdrag zoals TTIP, waarbij de VS de handelspartner is. Kinderarbeid komt prominent aan de orde in de onderhandelingsvoorstellen van de Europese Unie. Als het aan de EU ligt zullen beide partijen zich inspannen om een einde te maken aan alle vormen van kinderarbeid. Een nobel en noodzakelijk streven. Ook de SER heeft het in zijn TTIP-advies consequent over de vier fundamentele arbeidsnormen. Maar is kinderarbeid daadwerkelijk een probleem dat in TTIP moet worden aangepakt?

Het lijkt aantrekkelijk om te verwijzen naar de fundamentele arbeidsnormen. Maar daarmee wordt slechts een beperkt deel van het internationaal arbeidsrecht gedekt. Zo zijn er ILO-verdragen over arbeidsinspecties, uitzendarbeid en de beëindiging van arbeidsrelaties. De vraag dringt zich op of dergelijke onderwerpen niet veel relevanter zijn in de context van economische liberalisering tussen ontwikkelde landen dan het herbevestigen van bestaande afspraken over kinderarbeid. Daarnaast geldt: hoe explicieter de arbeidsclausule, hoe statischer. Nog steeds neemt de ILO nieuwe regelgevende instrumenten aan. Zo streven de vakbonden naar een verdrag over ketenverantwoordelijkheid, een uiterst relevant onderwerp voor een socialer economisch recht.  

Geen handelsakkoord is hetzelfde. Het past sociaal-democraten niet om stelselmatig tegen handelsliberalisering te pleiten, maar evenmin om te doen alsof het met een arbeidsclausule in het verdrag wel goedkomt. Maatwerk is nodig om te bepalen wanneer liberalisering is gewenst, in welke sectoren, en welke waarborgen er in het verdrag en daarbuiten nodig zijn.

Zet in op sterke handhaving van het internationale arbeidsrecht

De handelsakkoorden van de Europese Unie bevatten doorgaans lange, alomvattende hoofdstukken over duurzame ontwikkeling en arbeidsrecht. Alles komt aan de orde, van expliciete verwijzingen naar ILO-verdragen tot de ISO-norm voor maatschappelijk verantwoord ondernemen. Op overtreding van de bepalingen staat echter geen sanctie. In het uiterste geval kan een expertpanel aanbevelingen doen. De clausules in de verdragen van de Verenigde Staten zijn minder concreet maar vallen wel onder de normale geschillenbeslechtingsprocedures. Dat betekent dat er uiteindelijk economische sancties kunnen worden toegepast.

Tot op heden heeft er één arbitrage plaatsgevonden: in juni 2016 werd bepaald dat Guatemala de verplichting tot het effectief handhaven van het eigen arbeidsrecht niet had overtreden. De zaak werd aanhangig gemaakt door een coalitie van Amerikaanse en Guatemalteekse ngo’s. Dat de Verenigde Staten hun petitie overnamen is tamelijk uniek. Interstatelijke procedures zijn schaars. Verreweg de meeste internationaalrechtelijke zaken worden aangespannen door personen of bedrijven. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, dat beide typen zaken behandelt, heeft sinds 1959 vijf uitspraken gedaan in interstatelijke procedures, tegenover bijna 20.000 in individuele klachtprocedures.

De mogelijkheid voor individuen, vakbonden of ngo’s om via een klachtrecht arbeidsbepalingen in handelsakkoorden af te dwingen is nooit serieus onderzocht. Directe toegang tot arbitrage voor burgers zou een concrete invulling kunnen zijn van het pleidooi van Ingo Venzke voor minder nadruk op de nationale overheid, elders in dit nummer. Naast verbeterde toegang tot het recht zou daarbij ook nagedacht moeten worden over de gewenste remedie. Onder het verdrag tussen de VS en Guatemala kan maximaal een boete van $ 15 miljoen worden opgelegd, te besteden aan de verbetering van (de handhaving van) het arbeidsrecht in het land dat de zaak verliest. Een vestzak-broekzakconstructie, maar wel gericht op het probleem. 

Onder de recentere verdragen van de Verenigde Staten kan schending van de arbeidsbepalingen leiden tot tegenmaatregelen, zoals het verhogen van importtarieven. Dit doet meer pijn, en is dus een sterkere aansporing tot naleving van de arbeidsclausule. Maar het treft ook bonafide bedrijven. Hoewel de inhoud van clausules per verdrag zou moeten verschillen, is het goed om het sanctieregime te harmoniseren. De Europese Unie kan in dit
opzicht nog wat leren van de Verenigde Staten. Hierbij verdient het recentere en effectievere model van tegenmaatregelen steun. 

Sociaal-democratische politici kunnen het voortouw nemen bij het afstappen van het zwakke model van handhaving dat nu standaard is in EU-verdragen. Economische sancties zijn nodig om arbeidsclausules echt tanden te geven. Daarbij zou wel ruimte moeten bestaan voor maatwerk: wanneer een bedrijf uit een gesanctioneerd land kan aantonen dat arbeidsrechten worden gerespecteerd, moet een uitzondering kunnen worden gemaakt. Daarmee wordt eerlijke concurrentie tussen, maar ook binnen landen bewerkstelligd. 

Reguleer niet de import, maar de importeur

Een van de concrete ideeën over economische globalisering in het jongste verkiezingsprogramma van de Partij van de Arbeid is het verbieden van de import en verkoop van producten gemaakt door kinderen. Naast het feit dat dit alleen in Europees verband kan worden gerealiseerd, lijkt dit praktisch onuitvoerbaar en is de juridische houdbaarheid onder het huidige WTO-recht twijfelachtig.14 Wel haalbaar is het reguleren van importeurs.

Vanaf 2021 zijn Europese bedrijven die zogenoemde conflictmineralen zoals goud importeren verplicht om verantwoording af te leggen over de wijze waarop ze risico’s identificeren en aanpakken. Hierbij draait het primair om de vraag of de delving van deze grondstoffen niet heeft bijgedragen aan de financiering van gewapende conflicten. Daarnaast ligt momenteel een PvdA-initiatiefwet voor in de Eerste Kamer waarmee Nederlandse bedrijven een onderzoeksplicht krijgen om kinderarbeid in hun productieketens op te sporen. Het is in Nederland verboden om textiel te laten produceren door kinderen, maar niet om textiel te verkopen die in het buitenland door kinderen is geproduceerd. Het PvdA-wetsvoorstel brengt daar geen verandering in. Om recht te doen aan de werkelijkheid van lange, ingewikkelde toeleveringsketens waarbij bedrijven vaak alleen hun directe toeleverancier kennen, richt wetgeving zich (vooralsnog) op inspanningsverplichtingen en transparantie.

Naar het introduceren van extraterritoriale wetgeving door ‘thuislanden’ van multinationale ondernemingen wordt er in Genève momenteel onderhandeld over een verdrag over de verantwoordelijkheden van bedrijven op het terrein van mensenrechten. Dit is geenszins een nieuwe discussie. Net als in de periode van de New International Economic Order komt het initiatief van de ontwikkelingslanden, en kan het op weinig enthousiasme rekenen in het Westen. Opmerkelijk, omdat het inhoudelijk nog verschillende kanten op kan. Wat vindt de PvdA? 

Ook binnen andere internationale rechtsgebieden wordt de roep om verplichtingen voor bedrijven steeds luider. Door middel van investeringsbeschermingsovereenkomsten (BIT’s) faciliteert de overheid de belangen van Nederlandse investeerders in het buitenland. Investeerders kunnen rekenen op bescherming tegen (indirecte) onteigening, discriminatie en andere vormen van oneerlijke behandeling. Schendingen kunnen worden voorgelegd aan een onafhankelijk tribunaal. Dit mechanisme is de laatste jaren scherp bekritiseerd omdat het buitenlandse investeerders in staat stelt te procederen tegen onder meer restrictief tabaksbeleid, de uitfasering van nucleaire energie en de bail-outs na een financiële crisis. Ook arbeidsrecht is niet immuun voor dergelijke claims. Zo loopt er momenteel een zaak van de Franse multinational Veolia tegen Egypte naar aanleiding van een verhoging van het minimumloon. 

Hervorming van het investeringsrecht lijkt onontkoombaar. Eén mogelijkheid is het introduceren van verplichtingen voor investeerders. Omdat het hierbij niet gaat om de regulering van goederen vormt het WTO-recht geen obstakel. In Afrika bestaan al enkele verdragen die investeerders dwingen om arbeidsnormen te respecteren. Doen zij dit niet, dan verliezen zij hun bescherming onder het investeringsverdrag.  

Nederland en de Europese Unie zijn tot nu toe niet verder gekomen dan het opnemen van bepalingen over het stimuleren van maatschappelijk verantwoord ondernemen. Naast het reguleren van de importeurs van goederen en diensten is het ook nodig om de verantwoordelijkheden van exporteurs van kapitaal scherper te definiëren in wetgeving of investeringsbeschermingsovereenkomsten. In het reguleren van importeurs en investeerders moet de EU dus nog een stap zetten: inspanningsverplichtingen en transparantie alleen zijn onvoldoende.

• 1Robert Went, ‘Bijsturen kan en gebeurt ook’, in: S&D 2018 / 1, p. 36.
• 2Lilianne Ploumen, ‘Fair handelsakkoord met VS kent alleen winnaars’, de Volkskrant, 10 september 2014.
• 3Sociaal Economische Raad, T TIP. Transatlantic Trade and Investment Partnership, Advies 16/04, april 2016; Agnes Jongerius en Gerard Oosterwijk, ‘TTIP: vier keer nee, tenzij’, in: S&D 2015 / 3, pp. 32-37.
• 4John Follows, Antecedents of the International Labour Organization, Clarendon Press 1951, pp. 12-13.
• 5Ibid., pp. 34, 46; Robert W. Fogel & Stanley L. Engerman, Time on the cross: The Economics of American Negro Slavery, W.W. Norton and Company 1974, p. 5.
• 6Karl Polanyi, The Great Transformation, Beacon Press 2001, pp. 27-28.
• 7John Ruggie, ‘International Regimes, Transactions and Change: Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order’, in International Organization, 39, 1982, p. 379.
• 8Dani Rodrik, The Globalization Paradox, Oxford University Press 2011 [De globaliseringsparadox, AUP 2015], p. 191.
• 9Jagdish Bhagwati, ‘Free Trade, “Fairness” and the New Protectionism: Reflections on an Agenda for the World Trade Organisation’, The Institute of Economic Affairs, IEA Occasional Papers 96, 1995, p. 27.
• 10Jagdish Bhagwati, US Trade Policy: The Infatuation with FTAs, april 1995; doi. org/10.7916/D8CN7BFM
• 11Veel studies die de effectiviteit van arbeidsclausules evalueren kijken echter naar het effect op het land met het laagste beschermingsniveau, en concluderen dat handelsverdragen niet leiden tot verbetering van het nationale arbeidsrecht. Francesco Giumello & Gerda van Roozendaal, ‘Trade agreements and labour standards clauses: Explaining labour standard developments through a qualitative comparative analysis of US free trade agreements’, Global Social Policy 17, 2017, pp. 38-81.
• 12Dani Rodrik, ‘It’s Time to Think for Yourself on Free Trade’, Foreign Policy, 27 januari 2017.
• 13Jordi Augustí-Panareda, Franz Ebert & Desirée LeClercq, ‘Labour Provisions in Free Trade Agreements: Fostering their Consistency with the ILO Standards System’, Background Paper Social Dimensions of Free Trade Agreements, International Labour Office, March 2014 / 5.
• 14SER, 2016, pp. 123-124.