De Commissie sociaal minimum kwam dit jaar met twee rapporten, over de hoogte van het sociaal minimum en over het ingewikkelde stelsel waarmee we in Nederland het sociaal minimum organiseren. Veel van de aanbevelingen van de Commissie zijn terug te vinden in de diverse verkiezingsprogramma’s, al blijft bij veel partijen toch vaag wat ze concreet van plan zijn te doen.

Meike Bokhorst is senior wetenschappelijk medewerker WRR en secretaris Commissie Sociaal Minimum en Tijn Croon is promotieonderzoeker TU Delft

In Den Haag hebben alle politieke partijen het opeens over bestaanszekerheid. Door de stijgende prijzen, hoge energierekening, grote koopkrachtdaling en hogere woonlasten maken veel Nederlanders zich zorgen over geld. Het kabinet weet met structurele maatregelen zoals de minimumloonsverhoging van 10% en tijdelijke maatregelen zoals de energietoeslag steeds net te voorkomen dat het aantal mensen in armoede stijgt.

De Commissie sociaal minimum berekende dat er € 6 mrd nodig is om te zorgen dat mensen rond kunnen komen. Voor een toereikend inkomen is het op korte termijn nodig het minimumloon en de bijstand te verhogen, en eventueel ook de huurtoeslag. Om kinderarmoede tegen te gaan is verhoging van de kinderbijslag of het kindgebonden budget nodig, in het bijzonder de bedragen voor oudere kinderen.[1]

Het kabinet regelde met Prinsjesdag € 2 mrd voor verhoging van het kindgebonden budget, de huurtoeslag en een verhoging van de arbeidskorting. De verwachting is dat hierdoor het aantal mensen in armoede stabiliseert, de kinderarmoede daalt en de laagste inkomens erop vooruitgaan.[2]

Tijdens de Algemene Politieke en Financiële Beschouwingen probeerde de Tweede Kamer nog om met extra miljarden de koopkracht te versterken, maar veel structurele maatregelen voor verbetering van bestaanszekerheid zullen doorschuiven naar het volgende kabinet. Om de bestaanszekerheid verder te versterken komen de meeste politieke partijen in hun conceptverkiezingsprogramma’s met verschillende voorstellen. De hamvraag is natuurlijk in hoeverre die politieke plannen daadwerkelijk bijdragen aan financiële en brede bestaanszekerheid.

Financiële en brede bestaanszekerheid

Financiële bestaanszekerheid gaat volgens de Commissie sociaal minimum niet alleen om voldoende inkomen, maar ook om een voorspelbaarder en toegankelijker stelsel, zodat huishoudens ook echt krijgen waar ze recht op hebben. Bestaanszekerheid is als inspanningsverplichting voor de overheid vastgelegd in de Grondwet en het verdragsrecht en uitgewerkt in de Participatiewet en lokale regelingen.

In artikel 20 van de Grondwet staat dat de bestaanszekerheid van de bevolking en de spreiding van welvaart ‘voorwerp van zorg zijn van de overheid’. De Grondwet schrijft ook voor dat de overheid regels moet vaststellen over de aanspraken op sociale zekerheid die burgers kunnen doen. Nederlandse burgers die niet in hun bestaan kunnen voorzien, hebben recht op bijstand.

Financiële bestaanszekerheid is het beschikken over voldoende inkomen om in elementaire behoeften voor levensonderhoud te voorzien, maatschappelijk te kunnen participeren en de mogelijkheid te hebben buffers aan te leggen voor onverwachte tegenvallers. Bredere bestaanszekerheid gaat naast voldoende financiële middelen ook om de beschikbaarheid en betaalbaarheid van essentiële basisvoorzieningen, zoals wonen, zorg en energie (zie figuur 1).[3]

Oorzaken en gevolgen van bestaansonzekerheid

Bestaansonzekerheid komt niet alleen voort uit politiek-economische ontwikkelingen of crises, maar ook uit bestuurlijke factoren zoals complexiteit van regels en onvoorspelbaarheid van sanctieregimes. Het kan ook te maken hebben met persoonlijke oorzaken, zoals beperkte vaardigheden, laaggeletterdheid en levensgebeurtenissen (zie tabel 1).[4]

Politieke partijen verschillen sterk in de mate waarin ze willen investeren in het verhelpen van deze korte en lange termijn oorzaken. De politiek kan natuurlijk ook niet alles oplossen, want onzekerheid is inherent aan het bestaan[5], maar langdurig in fundamentele bestaansonzekerheid verkeren heeft grote persoonlijke gevolgen voor een mensenleven. Financiële stress gaat gepaard met slapeloosheid, verminderd doenvermogen of zelfcontrole en mindere leerprestaties.[6] Dat brengt behoorlijke maatschappelijke kosten met zich mee, onder meer in de gezondheidszorg en schulphulpverlening.

Deze persoonlijke en maatschappelijke oorzaken en gevolgen kunnen elkaar negatief versterken, waardoor mensen in een neerwaartse spiraal terechtkomen en een kluwen van onontwarbare factoren ontstaat. Tegelijkertijd is het idee van eigen verantwoordelijkheid niet voor alle doelgroepen even realistisch[7] en staat de beleidsrespons van schuld en boete inmiddels bij steeds meer politieke partijen ter discussie.[8]

De basis op orde: toereikend inkomen en voorspelbaar stelsel

De Commissie sociaal minimum pleitte in haar eerste rapport over de hoogte van het sociaal minimum, dat eind juni verscheen, voor een meer toereikend inkomen door op korte termijn het minimumloon (7%) en de bijstand (7,4% extra) te verhogen. Leidend daarbij is wat mensen volgens het NIBUD en SCP nodig hebben om rond te komen.[9]

Volgens de Commissie hoeft de AOW-uitkering niet omhoog, omdat mensen van een AOW-uitkering volgens het Nibud in principe kunnen rondkomen. De bijstand is in het verleden een aantal keer niet gekoppeld geweest aan de minimumloonsverhoging en daardoor relatief achtergebleven. Doordat de AOW wel gekoppeld was aan het minimumloon én door aanpassingen rondom sociale zekerheid, bijstand en fiscaliteit ligt de netto AOW voor een alleenstaande inmiddels 19,2% hoger dan de bijstand (€ 1.421 per maand versus € 1.195 per maand) en ligt de AOW voor paren inmiddels 13,5% hoger dan voor paren in de bijstand (€ 1.939 per maand versus € 1.708 per maand). De bijstand zou daarom nu 7,4% omhoog moeten, bovenop de stijging die ontstaat door koppeling aan het minimumloon.

De koppeling van de bijstand aan 70% van het minimumloon is niet heilig voor de Commissie. Het is beter om te kijken naar de verhouding tussen feitelijk besteedbaar inkomen op bijstandsniveau en minimumloonniveau, inclusief toeslagen en belastingeffecten.

Op het gebied van toeslagen geeft de Commissie geen concreet advies over de inrichting van het stelsel, maar benadrukt zij het belang van meer voorspelbaarheid en overzichtelijkheid. Ze legt de nadruk op inkomensbescherming en zekerheid vooraf. Om kinderarmoede tegen te gaan is verhoging van de kinderbijslag of het kindgebonden budget nodig, in het bijzonder de bedragen voor oudere kinderen.

De Commissie adviseert de politiek om aanvullend beleid te ontwikkelen rond wonen, zorg en energie. Concreet: zorg voor meer beschikbare sociale huurwoningen en bescherm lage inkomensgroepen met een sociaal tarief tegen hoge uitgaven aan energie en met een beperkte eigen bijdrage tegen een stapeling van zorgkosten.[10]

De CPB-doorrekening van de adviezen van de Commissie laat een afruil zien tussen armoedebestrijding en arbeidsaanbod. De voorgestelde maatregelen, zoals het verhogen van huurtoeslag, bijstand en kindgebonden budget, zijn effectief in het bestrijden van armoede. Tegelijkertijd verminderen ze daarmee de prikkel voor mensen met lagere inkomens om aan het werk te gaan.[11]

Hoewel nog niet alle partijen een verkiezingsprogramma gepresenteerd hebben (Pieter Omtzigts NSC komt eind oktober met het programma) en de doorrekeningen van de verkiezingsprogramma’s door het CPB nog niet beschikbaar zijn, kunnen we wel analyseren in hoeverre deze aanbevelingen voor een zeker bestaan zijn overgenomen en uitgewerkt door het gros van de politieke partijen in hun (concept-)verkiezingsprogramma’s.

Minimumloon: meeste partijen pleiten voor verhoging

Naar aanleiding van de recent aangenomen EU-richtlijn voor toereikende minimumlonen op initiatief van afzwaaiend PvdA-Europarlementariër Agnes Jongerius, streven meerdere politieke partijen (Bij1, CU, GL/PvdA en PvdD) naar een minimumloon dat overeenkomt met 60% van het bruto mediane inkomen (zie ook de bijdrage van Elmar Smid in dit nummer van S&D).

Dat veel media berichtten dat de ChristenUnie het minimumloon als enige partij zou willen verhogen naar € 18[12] berust dus op een misverstand, want in werkelijkheid streven zij hetzelfde doel na als Bij1, GL/PvdA en PvdD. Het misverstand is waarschijnlijk ontstaan doordat de ChristenUnie in een rekenvoorbeeld als enige de horizon op 2028 legt, en daarmee uitkomt op ongeveer € 18 op basis van de 60%-richtlijn.

Opvallend is dat D66 en Volt zich ondanks hun pro-Europese standpunten niet expliciet aan deze Europese richtlijn verbinden. D66 zit wel op een vergelijkbaar niveau qua minimumloon (minstens € 17,50 in 2028) en Volt pleit voor een bindend ‘Europees minimumloon’.

Kamerlid Pieter Omtzigt (NSC) meent dat het minimumloon en daarmee de bijstand omhoog moet, maar niet in één keer naar € 18. Hij zet in op brede bestaanszekerheid en wil ook dat voorzieningen betaalbaar zijn, zoals woningen, voedsel en energie.[13] Hij pleit voor het hanteren van de Europese armoedegrens van 60% van het mediane, doorsnee besteedbare inkomen voor het meten van armoede. Volgens die definitie stijgt het aantal mensen in armoede.[14] Om armoede te meten zijn er verschillende benaderingen (zie ook figuur 2).

• Het niet-veel-maar-toereikendbudget van het SCP. Deze benadering is gebaseerd op de minimumvoorbeeldbegrotingen van het Nibud, die een overzicht geven van de minimale uitgaven van een zelfstandig huishouden aan onvermijdbare, basale zaken zoals voedsel, kleding en wonen.
• De lage-inkomensgrens van het CBS. Deze grens weerspiegelt een vast koopkrachtbedrag door de jaren heen en is afgeleid van het bijstandsniveau voor een alleenstaande in 1979, toen de koopkracht van mensen met een bijstandsuitkering het hoogst was.
• De Europese armoedegrens (AROP: At risk of poverty). Deze grens zit op een inkomen van 60% van het mediane (doorsnee) besteedbare inkomen.

Bijstand: meeste partijen willen koppeling aan uitkeringen in stand houden

Het minimumloon is momenteel gekoppeld aan diverse uitkeringen, waaronder de bijstand, de Wajong en de AOW. Veel partijen geven expliciet aan in hun programma of ze deze koppeling willen behouden of juist willen loskoppelen. BVNL wil bijvoorbeeld ontkoppelen vanwege versobering, terwijl Volt pleit voor een progressieve hervorming. Bij andere partijen blijft het standpunt vaag.

In onze analyse zijn we ervan uitgegaan dat de koppeling behouden blijft wanneer dit niet duidelijk werd vermeld. (Bij D66 hebben we de paragraaf geïnterpreteerd als behoud van koppeling bijstandsuitkering en gedeeltelijke ontkoppeling AOW.) Sommige partijen vermelden niet expliciet dat de bijstand verlaagd wordt, maar wel dat er strengere eisen zullen komen, vooral voor mensen met een migratieachtergrond (VVD, JA21, PVV en FvD). FvD brengt een klassiek argument naar voren, namelijk dat de bijstand een 'vangnet' moet zijn en geen 'hangmat'. Hieruit leiden wij af dat zij voorstander zijn van versobering van de bijstand.

Toeslagen: meeste partijen willen toeslagen afschaffen

Veel partijen streven naar afschaffing van het toeslagenstelsel, maar het is niet altijd duidelijk wanneer en op welke manier zij de sociale zekerheid willen hervormen. Eenvoud en versimpeling zijn bij alle partijen de kernwoorden. Vooral de linkse programma’s richten zich op het verhogen van inkomens en uitkeringen, gecombineerd met goede publieke voorzieningen, zoals gratis kinderopvang en gezondheidszorg, om zo toeslagen overbodig te maken.

De huurtoeslag vormt hierbij een complicerende factor. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat GL/PvdA wil 'onderzoeken hoe we de huurtoeslag kunnen afschaffen zonder dat huurders er financieel op achteruitgaan'. CU streeft naar het omvormen van de huurtoeslag naar een huursubsidie, waarbij huurders met lage inkomens, gebaseerd op het inkomen van twee jaar geleden, ondersteund worden in het kunnen betalen van de huur.

De plannen van Volt lijken op die van veel andere partijen, namelijk het afschaffen van toeslagen en het invoeren van een huishoudtoelage. Maar aangezien Volt dit omschrijft als 'een eerste, grote stap op weg naar een basisinkomen' lijkt de partij te suggereren dat ze deze toelage aan iedereen willen laten uitkeren zonder inkomenstoets. Als deze toelage inderdaad uniform is, blijft nog onduidelijk hoe de partij van plan is het sociale minimum voor kwetsbare groepen te waarborgen.

Kindgebonden: meer geld naar kinderen en kinderopvang

De Commissie sociaal minimum benadrukt het belang van voldoende bestaanszekerheid voor gezinnen. Om de bestaanszekerheid van gezinnen te versterken, pleiten sommige partijen voor verhoging van de kinderbijslag en het kindgebonden budget. Vooral verhoging van het kindgebonden budget is een gerichte maatregel omdat deze vooral ten goede komt aan gezinnen met lage inkomens. Andere partijen, die de toeslagen willen afschaffen, richten zich juist op het gratis toegankelijk maken van kinderopvang. Hoewel het lastig is beide benaderingen direct te vergelijken, hebben we toch een poging gewaagd door ze te combineren in de categorie 'kindgebonden' in de matrix van tabel 4.

Het CDA en de ChristenUnie presenteren veel plannen die passen bij hun profilering als gezinspartijen. Dat is in lijn met de sterke christendemocratische traditie in Duitsland, dat aanzienlijke regelingen voor gezinnen kent. Een interessant voorbeeld is FvD, dat de kinderbijslag wil omzetten in een kindgebonden aftrekpost in de aangifte inkomstenbelasting. Deze aftrekpost geldt echter pas boven de belastingvrije voet, wat in de praktijk betekent dat gezinnen met een inkomen onder deze belastingvrije voet geen gebruik kunnen maken van de regeling. Dit heeft dus in feite een negatief effect op de bestaanszekerheid van gezinnen met lage inkomens.

Bredere bestaanszekerheid: wonen, zorg, energie en openbaar vervoer

Meer nog dan de financiële bestaanszekerheid staan veel verkiezingsprogramma’s bol van de ideeën voor betaalbare en beschikbare basisvoorzieningen. Hierbij valt het op dat het vaak de politieke partijen zijn die hun plannen niet door het CPB door laten rekenen die kiezers gratis voorzieningen beloven.

Zo pleit BVNL opvallend genoeg, naast enorme lastenverlichting, voor gratis openbaar vervoer (net als BIJ1 en de SP op termijn). GL/PvdA wil een experiment met gratis openbaar vervoer voor alleen sociale minima. Op gebied van openbaar vervoer valt een klassieke links-rechts tweedeling op: meer progressieve partijen pleiten voor goedkoper OV, meer conservatieve partijen zijn OV-neutraal en spreken zich vooral uit over een lagere brandstofaccijns.

In de zorg lopen de politieke scheidslijnen anders. De SP, BIJ1 en de PvdD willen een nationaal zorgfonds en de PVV wil het eigen risico afschaffen. De dekking voor deze plannen is vaak onduidelijk en moet blijken bij de financiële doorrekening. BBB, FvD en GL/PvdA willen het eigen risico verlagen en Volt doet de premie omlaag. De middenpartijen zijn neutraal over de kostenverdeling of handhaven de status quo.

Op het gebied van wonen is sprake van een kentering. Waar de sociale huursector lange tijd aan banden werd gelegd en het hebben van een eigen woning als het hoogste ideaal werd beschouwd, zijn de meeste partijen het erover eens dat woningcorporaties gestimuleerd moeten worden de sociale huurvoorraad uit te breiden. Een uitzondering hierop vormt FvD, die pleit voor een maximering van 10% sociale huurwoningen. Opmerkelijk is het voorstel van de SP om te experimenteren met een koppeling van inkomen aan huur.

Het aanpakken van energiearmoede staat momenteel hoog op de agenda, mede door de recente prijsstijgingen. Waar de meeste progressieve partijen doorgaans streven naar grootschalige renovatieprogramma’s gericht op kwetsbare wijken, wordt aan de conservatieve zijde eerder gedacht aan het verlagen van de energiebelasting. Partijen als GL/PvdD en SP willen fiscale verschillen tussen groot- en kleinverbruikers gelijktrekken. De SP gaat zelfs verder en bepleit de nationalisatie van de energievoorziening om prijzen volledig te reguleren.

De ChristenUnie is de enige partij die een concreet doel stelt met het uitbannen van energiearmoede vóór 2030. Dit houdt in dat slecht geïsoleerde huizen van bewoners met lage inkomens prioriteit moeten krijgen bij de energietransitie en dat huishoudens nooit meer dan 10% van hun inkomen kwijt moeten zijn aan energie.

Zoals eerder vermeld benadrukt Omtzigt meer de betaalbaarheid van voedsel, zorg, energie en wonen dan dat hij pleit voor hogere uitkeringen of een hoger minimumloon. Het is nog onduidelijk met welk beleid hij zijn ‘sociale contract’ vorm wil geven. Onlangs verwees hij in een interview naar de voedselvoorraden in Duitsland en Oostenrijk, evenals naar de stabielere energieprijzen in Frankrijk dankzij kernenergie en overheidsinterventie.[16] Hij stelt dat Nederland had kunnen profiteren van gasreserves, maar dit naliet en nu behoefte heeft aan 'meer marktregulering' en 'langetermijnplanning'.

Toelichting bij tabel: ER = eigen risico. Wonen omhoog/omlaag gaat over de mate waarin een partij maatregelen voorstelt die de woonsituatie van kwetsbare groepen verbeteren. Veel partijen willen af van het toeslagenstelsel en hebben daarom bewust geen verhoging van de huurtoeslag in hun programma gezet, terwijl ze wel progressieve standpunten hebben op dit onderwerp. Neem het programma van BIJ1, die ‘fors omhoog’ scoort bij wonen, omdat ze het recht op wonen wettelijk afdwingbaar wil maken, dak- en thuisloosheid voor 2030 willen uitbannen en alle huurprijzen wil maximeren.

Politieke standpunten vergeleken met aanbevelingen rapport

Vrijwel alle politieke partijen nemen de boodschap van de Commissie sociaal minimum ter harte dat de bestaanszekerheid in Nederland versterking behoeft door het bieden van een toereikend inkomen. De partijen verschillen van mening hoe hoog ‘toereikend’ is. Ook is nog niet duidelijk welke financiële en inhoudelijke afruil politieke partijen bij hun voorstellen gaan maken. De meeste partijen kiezen voor een minimumloonsverhoging met het in stand houding van de koppeling aan de uitkeringen. Anders dan de Commissie doet, laten ze daarmee de AOW-uitkering even hard stijgen als het minimumloon, wat een zeer kostbare exercitie is.

Net als de Commissie pleiten de meeste politieke partijen voor verhoging van het kindgebonden budget en de kindregelingen. Er zijn ook partijen die het extra geld voor kinderen willen besteden aan gratis kinderopvang.

De meeste partijen willen af van het toeslagensysteem, maar ondanks vele rapporten waarin alternatieven zijn voorgesteld, maken weinig partijen een heldere keuze voor een alternatief. De Commissie laat aan de hand van een buurlandenvergelijking van SEO zien dat er elders geen betere alternatieven voor toeslagen beschikbaar zijn. De overheid kan wel, zoals in Duitsland, de bestaande toeslagen samenvoegen en, zoals in België, zoveel mogelijk de toeslagen automatisch uitkeren.[17]

Conclusies

Bestaanszekerheid lijkt het centrale thema van de verkiezingen te gaan worden. Het Nibud en SCP hebben laten zien dat veel mensen die van het sociaal minimum leven, te kort komen door de gestegen kosten van het levensonderhoud. Vooral gezinnen met kinderen komen tot honderden euro’s per maand tekort, afhankelijk van de ruimhartigheid van het lokale sociale beleid in de gemeente waarin ze wonen.

Net als de Commissie sociaal minimum pleiten de meeste partijen voor verhoging van het minimumloon en de bijstand, maar anders dan de Commissie willen partijen ook de AOW mee verhogen. De meeste partijen willen af van het toeslagensysteem, maar dus zonder duidelijke alternatieven te presenteren. Dat laat zien dat veel voorstellen nog verdere uitwerking behoeven en dat er een grote taak ligt voor het volgende kabinet om met uitvoerbare en houdbare plannen te komen om mensen rond het sociaal minimum een meer zeker bestaan te bieden.

Noten

[1] Rijksoverheid (2023). Forse verhoging van het sociaal minimum is nodig.
[2] Centraal Planbureau (2023). Raming september 2023 (MEV 2024).
[3] Commissie Sociaal Minimum (2023). Een zeker bestaan deel 1, p. 27 en 31.
[4] Commissie Sociaal Minimum (2023). Een zeker bestaan deel 2, p. 53.
[5] Tiemeijer, W. (2023). Essay bestaanszekerheid. De Groene Amsterdammer, 4 oktober.
[6] Tiemeijer (2023). De rol van grenzen aan doenvermogen bij rondkomen, financiële zorgen en problemen. Erasmus Universiteit Rotterdam.
[7] WRR (2017). Weten is nog geen doen. Rapport nr.97, Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.
[8] Zie ook de verhoren van de Parlementaire enquêtecommissie fraudebeleid en dienstverlening.
[9] CBS, Nibud en SCP (2023). Op weg naar een nieuwe armoedegrens. Tussenrapport van het gezamenlijke project ‘Uniformering armoede afbakening’.
[10] Commissie Sociaal Minimum (2023). Een zeker bestaan deel 2, slothoofdstuk 8.
[11] CPB (2023). Doorrekening beleidsopties voor terugdringen armoede.
[12] Zie ook NPO Radio 1, ChristenUnie wil minimumloon naar 18 euro: 'Hoop dat andere partijen aansluiten', uitzending 14 september 2023.
[13] Zie: Buitenhof, uitzending 17 september 2023 of lees: Dagblad van het Noorden, Omtzigt waarschuwt voor gevolgen van hoger minimumloon, 17 september 2023.
[14] De Volkskrant, De ene armoede is de andere niet: Omtzigt en Rutte steggelen over meetlat voor bestaanszekerheid, 21 september 2023.
[15] Zie ook Goderis, B. en S. Muns (2023). Meer dan 200.000 werkende armen in Nederland. ESB, 28 september.
[16] NOS, Omtzigt: Nederland moet beschikbaarheid voedsel, energie, wonen en zorg beter reguleren, 14 september 2023.
[17] Zie CSM (2023). Een zeker bestaan II, hoofdstuk 7. En SEO Economisch Onderzoek (2023). Landenanalyse Sociaal Minimum.