Voormalig Eurocommissaris Neelie Kroes lobbyde voor Uber. Angela Merkel lobbyde tijdens een staatsbezoek aan China voor het frauduleuze bedrijf Wirecard. Mark Rutte probeerde de dividendbelasting af te schaffen, een voorstel dat later vooral ten goede bleek te komen aan één bedrijf: Unilever. Het heeft er alle schijn van dat het bedrijfsleven onbeperkt toegang heeft tot de hoogste vormen van politieke macht.
Hoe groot is de politieke macht van het bedrijfsleven in Nederland eigenlijk? Het is een vraag die niet beantwoord kan worden zonder eerst te definiëren wat we met ‘macht’ precies bedoelen. De Britse socioloog Steven Lukes maakt een verschil tussen drie dimensies van macht.[i]
De eerste vorm van macht is instrumentele macht. Dit betreft het type macht waarbij actor A (bijvoorbeeld een bedrijf of een lobbyist) actor B (bijvoorbeeld een politieke partij of politici) van positie doet veranderen - een verandering die niet zou hebben plaatsgevonden zonder dat actor A zich met het proces zou hebben bemoeid. Dit is de klassieke vorm van lobbyen: een lobbyist overtuigt een politicus of zet deze onder druk zet om zijn mening te veranderen.
De tweede dimensie van macht betreft de macht van het controleren van de agenda. Er vindt hier geen politieke verandering plaats, integendeel: er wordt expliciet geen besluit genomen. Een onderwerp wordt bewust niet op de politieke agenda geplaatst. Dit type macht is lastiger om waar te nemen, maar is potentieel belangrijker dan instrumentele macht.
De laatste dimensie van macht betreft structurele macht. Bij dit type macht hebben politici en lobbyisten dezelfde ideologische opvatting. In deze visie zouden lobbyisten niet eens hoeven te lobbyen, want politici hebben hetzelfde wereldbeeld, problemen worden op dezelfde manier geïnterpreteerd en oplossingen komen overeen. Dit type macht, zoals u kunt begrijpen, is de belangrijkste vorm van macht.
De macht van het bedrijfsleven ontleed
Wat zegt de academische literatuur nu over de instrumentele macht van het bedrijfsleven? Tot uw verassing wellicht blijkt uit vrijwel alle studies dat de instrumentele macht van het bedrijfsleven niet al te groot is.[ii] Bovendien blijkt dat het bedrijfsleven op concrete onderwerpen gemiddeld gezien meestal niet meer invloedrijk is dan niet-gouvernementele organisaties (ngo’s) en vakbonden.[iii] Natuurlijk zijn er uitzonderingen, en die leest u vooral in de media, maar op geaggregeerd niveau blijkt er tegen elk voorbeeld van disproportionele invloed van het bedrijfsleven[iv] een tegenvoorbeeld te bestaan waar ngo’s of vakbonden meer invloed hadden.[v]
De verklaring hiervoor? Ten eerste zijn bedrijven geen unitaire actor: in heel veel gevallen staan de belangen van bedrijven lijnrecht tegenover elkaar.[vi] Denk aan de belangen van Uber ten opzichte van die van de taxibedrijven. Als één kamp wint, betekent dat automatisch verlies voor het andere kamp. Ngo’s daarentegen lobbyen veel vaker op onderwerpen waar vrijwel geen bedrijven tegenover staan, zoals mensenrechten of ontwikkelingssamenwerking.
Ten tweede zijn vakbonden en ngo’s sterk geprofessionaliseerd gedurende de laatste decennia.[vii] Als het aankomt op pure lobbytechniek doen zij al lang niet meer onder voor hun bedrijfskompanen. Ten derde, ngo’s en vakbonden hebben een krachtig wapen: de publieke opinie.[viii] In de meeste gevallen staat het bredere publiek aan hun kant. Dit wapen komt met name van pas tijdens het lobbyen op concrete onderwerpen die in de politieke arena worden besproken omdat juist deze onderwerpen veel media-aandacht krijgen.
Kortom, als het gaat om instrumentele macht is er geen aanleiding tot zorg over een te grote macht van het bedrijfsleven. Er is simpelweg geen bewijs dat zij meer succesvol zijn in het concreet lobbyen van de macht. Instrumentele macht is echter de minst krachtigste vorm van macht.[ix]
Uit onderzoek blijkt dat bedrijven juist bij het bepalen van wat er op de politieke agenda komt wel veel macht hebben, meer dan andere type lobbygroepen.[x] Om te begrijpen waarom dit het geval is, moet ik eerst een kleine zijstap maken naar het de literatuur omtrent beleidsvorming. Uit deze literatuur blijkt namelijk dat beleid meestal niet incrementeel verandert, maar veelal stabiel is en veranderingen eerder de vormen nemen van grote schokken die eens in de zoveel tijd plaatsvinden.[xi]
Het bedrijfsleven, en met name de wat grotere bedrijven, profiteert hiervan. Aan de ene kant zijn de relatieve lange periodes van rust in het voordeel van bedrijven. Periodes van rust duren meestal jaren, soms decennia, en het is zeer duur om continu actief te blijven op deze onderwerpen. Ngo’s, vakbonden en ook het midden- en kleinbedrijf hebben niet de middelen om dit zo lang vol te houden.
Bovendien kenmerken deze periodes van rust zich door beperkte media-aandacht. Geen nieuws is immers geen nieuws. Ook dat is in het voordeel van bedrijven; zij hebben geen leden voor wie zij hun lobbyactiviteiten zichtbaar moeten maken, terwijl met name ngo’s en vakbonden dit wel moeten doen. Leden betalen immers contributie en willen zien wat er met hun geld gebeurt.[xii] Jarenlang ‘niks’ doen past hier niet goed bij.
Het gevolg is dat bedrijven zich in alle rust kunnen voorbereiden op een nieuwe beleidspiek. Zij kunnen zodoende onderwerpen neutraliseren en zorgen dat ze überhaupt niet op de politiek agenda komen. Of ze kunnen juist zelf nieuwe onderwerpen aandienen. Hierdoor halen de meeste onderwerpen die sterk in het nadeel zijn van bedrijven de politieke agenda bijna nooit en zijn het merendeel van de voorstellen die dit wel doen meer in lijn met de wensen van het bedrijfsleven.[xiii] Ngo’s, vakbonden en vertegenwoordigers van het midden- en kleinbedrijf daarentegen kunnen zich vaak pas in de strijd mengen als de beleidspiek langzaam maar zeker in aantocht komt.
Wat betreft de structurele macht van het bedrijfsleven laten studies zien dat ook hier het bedrijfsleven in het voordeel is.[xiv] De reden is simpel. Bedrijven geven welvaart aan een land, zorgen voor banen, en, via belastingen, geven politici de middelen om uitgaven te doen. Bedrijven kunnen dreigen de productie naar een ander land te verplaatsen of helemaal weg te gaan uit een land. In de meeste gevallen wordt deze nucleaire optie vrijwel nooit uitgesproken omdat politici zich bewust zijn van dit feit en proberen een economisch klimaat te creëren waar bedrijven willen investeren en hun productie willen voortzetten.
Ook hier geldt dat met name de wat grotere bedrijven en bedrijven in sectoren die cruciaal zijn voor de Nederlandse economie meer structurele macht hebben. Bij hen is er een reëler gevaar dat zij hun productie verplaatsen, zij leveren meer banen en hun bijdrage aan de staatskas is groter.
De grotere bedrijven hoeven vaak niet eens te lobbyen omdat de politiek hun wensen toch al in overweging neemt en hun belangen nooit te veel zal schaden. Het beleid is meestal in het voordeel van grote bedrijven[xv] en hoger opgeleiden. Veel minder vaak is het beleid in lijn met de belangen van ngo’s, vakbonden, en het midden- en kleinbedrijf.[xvi] Ngo’s kunnen weliswaar gebruikmaken van hun ideologische macht door politici moreel aan te spreken, zoals vaak gebeurt in kwesties omtrent klimaat en mensenrechten, en vakbonden en het midden- en kleinbedrijf kunnen dreigen te staken, maar dit staat niet in verhouding tot de structurele macht van kapitaalkrachtige bedrijven.
Meer macht voor bedrijfsleven?
De macht van het bedrijfsleven in Nederland lijkt toe te nemen. Neem de groei van de bedrijvenlobby over de tijd. Nederland heeft decennialang een typisch corporatistisch systeem van belangroepen gekend. Branche- en koepelorganisaties tezamen met vakbonden hadden in dit systeem een centrale politieke rol als onderhandelingspartner van de overheid.
Het voordeel van dit systeem is dat branche- en koepelorganisaties het bedrijfsleven bij elkaar brengen en posities propageren die voor de hele sector van belang zijn (en dus niet alleen de grotere bedrijven). Bovendien hebben branche- en koepelorganisaties belang bij een langetermijnvisie, zodat een sector niet alleen op korte termijn winstgevend is, maar ook op lange termijn bestaansrecht heeft.
De mediërende rol van de branche- en koepelorganisaties is echter sterk aan het afnemen, terwijl bedrijven veel vaker zelf bij de overheid lobbyen. Uit recent onderzoek blijkt dat met name sinds de jaren negentig de politieke rol van individuele bedrijven exponentieel is toegenomen.[xvii] Individuele bedrijven zijn nu met afstand de belangrijkste lobbyspelers in Nederland.
Deze omwenteling kan leiden tot een grotere macht van grote bedrijven zo blijkt uit Amerikaans onderzoek, waar deze omwenteling al veel langer geleden plaatsvond. Dit leidt namelijk tot een lobby gericht op de korte termijn[xviii] en tot beleid dat vooral ten goede komt van grote ondernemingen.[xix]
Lobbyregister
Nu mag iedereen natuurlijk zelf beoordelen of deze trend zorgelijk is of niet. Wat niet ter discussie zou mogen staan, is dat goed ingeschat moet kunnen worden wat de macht van het bedrijfsleven is. Hier schort het nogal aan in Nederland. Het is heel moeilijk een overzicht te geven van de precieze invloed van het bedrijfsleven in Nederland omdat we amper regelgeving hebben op het gebied van lobbyen. Dit kan en moet beter.
Het is niet ingewikkeld om bij te houden met wie beleidsmakers praten en waarover ze in gesprek zijn. Kortom een lobbyregister moet er simpelweg komen, zoals Astrid Oosenbrug en Lea Bouwmeester al in 2015 in de Kamer voorstelden en meer recent Pieter Omtzigt en Laurens Dassen. Op deze manier maak je inzichtelijk met wie politici praten en over welke onderwerpen, zodat het makkelijk wordt te bepalen hoe besluiten worden genomen en welke belangen er spelen.
Uit onderzoek blijkt dat meer transparantie alleen niet automatisch leidt tot meer politiek vertrouwen.[xx] Het is hierom van belang dat transparantie altijd samengaat met de mogelijkheid tot verantwoording: hoe zijn besluiten genomen, op basis van welke informatie, en welke afwegingen zijn daarbij gemaakt?[xxi]
Een manier om dit te doen is een overzicht te geven van alle belangen die gewogen zijn als supplement bij besluitvorming. Op deze manier wordt het standaard praktijk om verantwoording te geven over de input van lobbyisten en hoe daarmee is omgegaan. Zo voorkom je selectief shoppen in de lobbyregisters door journalisten en andere belanghebbenden door de contacten tussen lobbyisten beleidsmakers in de juiste context te plaatsen.
Naast transparantie en verantwoording is het wellicht nog belangrijker om een gelijk speelveld voor lobbyisten te creëren. Uit onderzoek weten we dat dat ongelijkheid in lobbyen in grote mate een gevolg is van de grote ongelijkheid in middelen die verschillende groepen ter beschikking hebben, ongeacht hoe de overheid zich verhoudt tot deze lobbyisten.[xxii]
Het is voor VNO-NCW veel makkelijker om een lobby lang vol te houden dan voor MKB Nederland. Het is veel makkelijker voor Tata Steel om jarenlang, zelfs decennialang, contacten te onderhouden met verantwoordelijke politici, dan voor een burgerinitiatief dat zich zorgen maakt over de luchtkwaliteit.
Als de politiek serieus een eerlijkere lobby wil creëren zal zij meer moeten doen dan registratie en verantwoording alleen. Zij zal dan, aan de ene kant, meer moeten investeren in maatschappelijke organisaties, zodat er een breed pallet aan bekwame organisaties is die zich kan meten met het bedrijfsleven. Aan de andere kant zal zij veel meer moeite moeten doen om deze organisaties bij de politiek te betrekken.
Dus niet enkel de vertrouwde rollerdesk raadplegen bij het uitnodigen van belangengroepen, maar echt moeite doen om steeds weer nieuwe organisaties te spreken. Een eerlijke lobby gaat niet vanzelf: er moet actief geïnvesteerd worden om belangen die minder vaak gehoord worden te stimuleren zich te organiseren en hun stem te laten horen.
Vaak betekent dit simpelweg het structureel financieel ondersteunen van maatschappelijke organisaties met als concreet doel het creëren van een divers en gebalanceerd maatschappelijk middenveld. Een voorbeeld waar dit expliciet zo wordt ingezet is de Europese Unie. Een belangrijk deel van de subsidies die daar worden verleend, betreffen het financieren van vertegenwoordigers van het midden- en kleinbedrijf, ngo’s en vakbonden die anders moeilijk zouden overleven. Dit zorgt voor een meer gebalanceerd systeem van belangenvertegenwoordiging in Europa. Bedrijven zijn nog steeds in de overmacht, maar de verschillen zijn wel kleiner dan in politieke systemen waar deze financiële ondersteuning ontbreekt. Ongeveer een derde van de lobbygroepen in de EU is niet aan een bedrijf gerelateerd, terwijl dit in de VS slechts 15% is, een land waar het maatschappelijk middenveld vrijwel niet gesteund wordt door de overheid.
Het is natuurlijk naïef om te veronderstellen dat politici belangroepen zullen uitnodigen waarvan ze al weten dat die lijnrecht tegen hun belangen ingaan. Daarom is het van cruciaal belang een onafhankelijk instituut op te richten dat toeziet op dit proces, zoals al gebruikelijk is in andere politieke systemen zoals de Europese Unie en Frankrijk. Dit instituut controleert de registratie van lobbyisten en de posities die ze innemen. Dit instituut controleert of het belangengroepensysteem een goede vertegenwoordiging vormt van de belangen in de samenleving. Dit instituut controleert of er voldoende spreiding en afwisseling is bij hoorzittingen en andere fora waar belangengroepen aanwezig zijn.
Dit instituut brengt rapporten uit waar ‘de staat van de Nederlandse lobbycultuur’ wordt besproken op basis van objectieve en neutrale informatie. Kortom, dit instituut zorgt ervoor dat de lobby in Nederland te goeder trouw wordt gevolgd, beoordeeld en geïmplementeerd. Op deze manier wordt transparantie en politiek verantwoording geen politiek wapen, maar een waarborg voor democratische besluitvorming.
Het voorgaande gaat om het in kaart brengen van de lobby inzake de eerste twee dimensies van macht: instrumentele macht en de controle over de politieke agenda. Als het gaat om het in kaart brengen van structurele macht zullen lobbyregels minder effect sorteren. Toch is dit niet direct een probleem, omdat structurele macht zich feitelijk manifesteert in beleid, ongeacht of er gelobbyd is of niet.
Het feit dat beleidsmakers vaker keuzes maken ten faveure van kapitaalkrachtige bedrijven en bedrijven die actief zijn in cruciale economische sectoren zullen veel burgers niet direct als een probleem ervaren, getuige de rechtse dominantie in het huidige parlement. Het is pas een probleem als burgers dit niet weten en op grond van verkeerde aannames een keuze maken. De verantwoordelijkheid voor het bekendmaken van deze informatie ligt echter bij de politiek zelf. Zij moet zichtbaar maken wat de effecten zijn van beleid, wie profiteert, en of dit wenselijk is. Daarna is het aan de kiezer. Ideologische macht bestrijdt men met een alternatief ideologisch verhaal over de richting van een land en de economie.
Maak de lobby in Nederland eerlijker
De maatregelen die ik voorstel hebben niet als doel om lobbyen te verbieden of in diskrediet brengen. Het is in mijn ogen goed dat de overheid praat met alle belanghebbende in de samenleving, inclusief het bedrijfsleven. Het doel is om de lobby eerlijker te maken, zodat elke stem evenveel waard is en gewaardeerd wordt.
Lobbyregels bieden geen oplossing voor de structurele macht die bedrijven hebben. Dit zien we bijvoorbeeld terug in landen waar er sterke regels voor lobbyen zijn, zoals de Verenigde Staten. Dit land kent de strengste regels als het gaat om lobbyen, maar toch is de macht van het bedrijfsleven ongeëvenaard hoog.[xxiii] De reden is simpel: het bedrijfsleven en een vrije economie staan centraal in de dominantie ideologie die door de Amerikaanse politiek en samenleving waait. Kortom, je kunt nog zoveel regels bedenken als je wilt, uiteindelijk kiest de burger politici die op grond van ideologische kaders keuzes maakt.
Zo gaat dat ook in Nederland. Wil je dus niet dat bedrijven de boventoon voeren in beleidsprocessen, kom dan met een aantrekkelijk alternatief verhaal dat kiezers duidelijk maakt dat het anders moet. Lukt dit, dan pas perk je de macht van het bedrijfsleven echt in. Lukt dit niet dan is dit blijkbaar wat burgers willen. Precies zoals dat in een d
Noten
[i] Lukes, S. (1974). Power: A radical view. Bloomsbury Publishing.
[ii] Lowery, D. (2013). Lobbying influence: Meaning, measurement and missing. Interest Groups & Advocacy, 2(1), 1-26.
[iii] Zie bijvoorbeeld: Dür, A., Bernhagen, P., & Marshall, D. (2015). Interest group success in the European Union: When (and why) does business lose? Comparative Political Studies, 48(8), 951-983; Klüver, H. (2013). Lobbying in the European Union: interest groups, lobbying coalitions, and policy change. Oxford University Press.
[iv] https://corporateeurope.org/en/dieselgate-its-tremors-and-role-car-industry-lobbying
[v] https://www.euractiv.com/section/trade-society/news/three-million-people-unite-to-derail-ttip/
[vi] Truijens, D., & Hanegraaff, M. (2021). The two faces of conflict: how internal and external conflict affect interest group influence. Journal of European Public Policy, 28(12), 1909-1931.
[vii] Berkhout, J., Hanegraaff, M., & Maloney, W. A. (2021). Looking for ‘voice’ in business and citizen groups: who’s being heard? Political Studies, 00323217211019318.
[viii] Dür, A., Bernhagen, P., & Marshall, D. (2015). Interest group success in the European Union: When (and why) does business lose? Comparative Political Studies, 48(8), 951-983.
[ix] Lukes, S. (1974). Power: A radical view. Bloomsbury Publishing.
[x] Lowery, D. (2013). Lobbying influence: Meaning, measurement and missing. Interest Groups & Advocacy, 2(1), 1-26.
[xi] True, J. L., Jones, B. D., & Baumgartner, F. R. (2019). Punctuated-equilibrium theory: explaining stability and change in public policymaking. In Theories of the policy process (pp. 155-187). Routledge.
[xii] Hanegraaff, M., Beyers, J. A., & De Bruycker, I. (2016). Balancing inside and outside lobbying: The political strategies of lobbyists at global diplomatic conferences. European Journal of Political Research, 55(3), 568-588.
[xiii] Zie bijvoorbeeld Culpepper, P. D. (2010). Quiet politics and business power: Corporate control in Europe and Japan. Cambridge University Press.
[xiv] Culpepper, P. D. (2015). Structural power and political science in the post-crisis era. Business and Politics, 17(3), 391-409; Hanegraaff, M. (2022). When does the structural power of business fade? assessing business privileged access at global climate negotiations. Environmental Politics, 1-26.
[xv] Gilens, M., & Page, B. I. (2014). Testing theories of American politics: Elites, interest groups, and average citizens. Perspectives on politics, 12(3), 564-581.
[xvi] Hakhverdian, A., & Schakel, W. (2017). Nepparlement?: een pleidooi voor politiek hokjesdenken. Amsterdam University Press.
[xvii] Aizenberg, E., & Hanegraaff, M. (2020). Is politics under increasing corporate sway? A longitudinal study on the drivers of corporate access. West European Politics, 43(1), 181-202.
[xviii] Mizruchi, M. S. (2013). The fracturing of the American corporate elite. In The Fracturing of the American Corporate Elite. Harvard University Press.
[xix] Baccini, L., Pinto, P. M., & Weymouth, S. (2017). The distributional consequences of preferential trade liberalization: Firm-level evidence. International Organization, 71(2), 373-395.
[xx] Grimmelikhuijsen, S. G., & Meijer, A. J. (2014). Effects of transparency on the perceived trustworthiness of a government organization: Evidence from an online experiment. Journal of Public Administration Research and Theory, 24(1), 137-157.
[xxi] Crepaz, M., & Arikan, G. (2021). Information disclosure and political trust during the COVID-19 crisis: Experimental evidence from Ireland. Journal of Elections, Public Opinion and Parties, 31(sup1), 96-108.
[xxii] Berkhout, J., Hanegraaff, M., & Braun, C. (2017). Is the EU different? Comparing the diversity of national and EU-level systems of interest organisations. West European Politics, 40(5), 1109-1131.
[xxiii] Gilens, M., & Page, B. I. (2014). Testing theories of American politics: Elites, interest groups, and average citizens. Perspectives on politics, 12(3), 564-581.
